“Até a virtude precisa de limites.” — Montesquieu
A Emenda Constitucional nº 132/2023 previu o recolhimento na liquidação financeira da operação na regra que permite condicionar o crédito ao efetivo recolhimento do imposto. A Lei Complementar nº 214/2025, entretanto, estendeu o split payment às vendas para compradores que não aproveitam créditos, alcançando também o consumidor final. A diferença
Os benefícios arrecadatórios do split não bastam para justificar sua generalização: a previsão específica da EC 132 está vinculada à garantia do crédito condicionado ao recolhimento. Essa conexão fundamenta o questionamento do split geral e a defesa de uma revisão dos arts. 31 a 35 da LC 214, tomando o recorte do recolhimento pelo adquirente (RAD) como referência legislativa.
O crédito condicionado ao recolhimento
O art. 156-A, § 5º, II, da Constituição permite condicionar o aproveitamento do crédito à verificação do efetivo recolhimento, desde que o adquirente possa recolher o imposto, conforme a alínea “a”, ou o recolhimento ocorra na liquidação financeira, conforme a alínea “b”. Essa disciplina alcança a CBS pelo art. 195, § 16.
As duas alternativas respondem ao mesmo problema: o adquirente paga sua compra, mas pode ficar sem crédito se depender do posterior recolhimento pelo fornecedor. O RAD permite que ele assegure esse recolhimento; o split o realiza na liquidação financeira. Ambos viabilizam o crédito sem deixar seu aproveitamento exclusivamente subordinado à conduta do vendedor.
Se o crédito fosse puramente escritural, entendido como aquele apropriável a partir da aquisição e de sua documentação, independentemente do pagamento do tributo pelo fornecedor, essa necessidade específica desapareceria. Permaneceriam as exigências de validade da operação e de atendimento às condições legais do creditamento, mas a inadimplência do vendedor não impediria, por si, a compensação pelo comprador.
O art. 48 da LC 214 dispensa a extinção dos débitos para apropriação do crédito enquanto nenhuma das duas modalidades, split ou RAD, estiver implementada, exigindo o destaque correto de IBS e CBS no documento fiscal eletrônico.
Nesse cenário, o split conservaria utilidade arrecadatória, mas perderia a função específica de viabilizar o crédito condicionado ao pagamento.
Da garantia do crédito à cobrança geral
O parecer de Aguinaldo Ribeiro à PEC 45/2019, apresentado na Câmara em 5 de julho de 2023, relaciona a segregação à segurança do adquirente, ao combate a notas fiscais frias e à disponibilidade de recursos para devolver créditos acumulados. Na página 53, o parecer destaca que o recolhimento automático reduz a possibilidade de inadimplemento. Na página 55, reconhece o risco de impacto negativo sobre o fluxo de caixa do fornecedor e considera indispensável a devolução célere dos créditos acumulados para evitá-lo.
Na interpretação restritiva aqui defendida, a faculdade de condicionar o crédito e os meios para satisfazer essa condição formam uma disciplina conjunta, que delimita o sentido da autorização específica para recolher na liquidação financeira. Utilizá-la para justificar a segregação onde inexiste crédito a proteger atribui à norma uma função autônoma que seu texto não enuncia.
A objeção mais forte é que essa disposição autoriza restringir a não cumulatividade, sem limitar as formas de arrecadação. Onde não há crédito, não existe condição a legitimar; o split poderia apoiar-se na competência geral para disciplinar a cobrança. Nessa leitura, a alínea “b” continua tendo conteúdo próprio, mesmo que a segregação possa alcançar qualquer operação, porque permite condicionar o crédito ao recolhimento.
A competência geral pode ser invocada para defender o split amplo, mas essa defesa deixa de decorrer da garantia específica do § 5º, II. A localização da alínea e a finalidade documentada não demonstram, isoladamente, uma proibição constitucional de outras modalidades de cobrança. A expansão para vendas sem crédito, contudo, exige fundamento próprio e exame de seus efeitos, pois transfere a essas operações os encargos de uma técnica prevista para viabilizar o creditamento. A revisão legislativa permanece possível mesmo que prevaleça a leitura favorável à competência geral.
O regime do adquirente como critério
O art. 36 da LC 214 permite o RAD ao adquirente do regime regular quando o instrumento utilizado para pagar o fornecedor não possibilita a segregação. O interesse em assegurar o crédito ajuda a explicar por que a lei reservou essa faculdade ao adquirente do regime regular; compradores sem crédito normalmente não teriam o mesmo incentivo para utilizá-la. Essa particularidade impede tratar o alcance do RAD como prova de um limite constitucional idêntico para o split.O recorte do RAD permite concentrar os mecanismos de garantia no universo de participação no creditamento, conservando o split nas operações com adquirentes do regime regular e o RAD como alternativa nos casos previstos em lei. A garantia de recolhimento também dificulta fraudes com notas fiscais, embora não substitua a verificação da efetividade das operações.
O regime regular é uma referência operacional, e não uma tradução exata de “operações com crédito a proteger”, pois também contém aquisições sem direito a crédito. A revisão deve assumir essa diferença ao adotar um critério geral que dispense verificar individualmente o creditamento de cada compra.
O critério proposto considera o enquadramento do comprador, contemplando inclusive o chamado Simples híbrido — opção de apurar e recolher os tributos pelo regime regular, prevista no art. 41, § 3º, da LC 214:
| Consumidor ou outro comprador fora do regime regular | Sem split; recolhimento pelo fornecedor conforme a apuração e o vencimento aplicáveis. | Simples puro, com IBS e CBS dentro do DAS, e MEI | Sem split e sem RAD. | Regime regular, inclusive Simples híbrido | Split e possibilidade de RAD, conforme os requisitos de cada mecanismo. |
A exclusão beneficiaria os fornecedores do regime regular nas vendas aos compradores fora dele, especialmente no varejo, mas também nas operações com empresas do Simples puro e MEIs.
O ganho arrecadatório tem um custo financeiro
Na audiência do Senado de 13 de agosto de 2024, Bernard Appy, então secretário extraordinário da Reforma Tributária, explicou que o split oferece segurança tanto ao adquirente que aproveita créditos quanto ao poder público nas compras finais sem esse direito. Como consequência da exclusão proposta, o fornecedor voltaria a receber a parcela tributária nessas vendas e poderia deixar de recolhê-la no vencimento.
Considere uma venda hipotética de um fornecedor do regime regular a um consumidor fora dele, por R$ 120, dos quais R$ 20 correspondem a IBS e CBS. Se R$ 8 do débito já tiverem sido extintos por compensação de créditos, o procedimento padrão segregará os R$ 12 restantes, conforme o art. 32, § 3º. O fornecedor receberá R$ 108; sem split, receberia R$ 120 e recolheria o saldo no vencimento aplicável.
Se o recebimento anteceder esse vencimento, ficam temporariamente indisponíveis R$ 12, equivalentes a 10% do total pago. Havendo necessidade de financiar esse montante por 30 dias, a 3% ao mês, o custo será de R$ 0,36. Cada venda que exigir financiamento nessas condições suportará essa despesa; prazo, taxa e margem são ilustrativos, e o custo efetivo depende da necessidade de reposição do caixa.
A garantia de cobrança impõe esse custo também ao fornecedor adimplente nas vendas sem crédito para o comprador. Excluir essas vendas do split exige considerar o risco de inadimplência, sem presumir que fiscalização e cobrança posteriores tenham eficácia equivalente à segregação.
A LC 225/2026 determina, no art. 3º, V, que a administração tributária deve “adequar meios e fins que imponham menor onerosidade aos contribuintes”. A eficiência arrecadatória precisa ser examinada junto com os encargos que o meio de cobrança impõe, inclusive a necessidade de financiar recursos retirados do caixa antes do vencimento ordinário.
O dever de reprimir a evasão, a fraude e a inadimplência, previsto no inciso VI, convive com essa exigência. O § 3º do mesmo artigo orienta a administração a utilizar preferencialmente seus instrumentos de forma progressiva para induzir à conformidade tributária. Nas vendas sem crédito para o adquirente, esses parâmetros reforçam a defesa de medidas dirigidas aos comportamentos de risco, inclusive o tratamento do devedor contumaz previsto nos arts. 11 a 13, em vez de impor indistintamente o custo da segregação aos fornecedores adimplentes.
O inciso V obriga diretamente a administração nas escolhas que a lei lhe permite e oferece um fundamento adicional para defender a revisão legislativa do split geral. Sua aplicação não autoriza Receita Federal e CGIBS a afastar a abrangência estabelecida na LC 214; cabe ao Congresso alterá-la, considerando também a menor onerosidade do modelo de cobrança.
Revisão legislativa antes da expansão
A revisão deve ser conduzida pelo Congresso, com estimativa dos efeitos sobre a arrecadação efetiva, o momento do recolhimento e os custos financeiros e operacionais evitados. O art. 156-A, § 11, exige estimativa de impacto nas alíquotas de referência para projeto de lei complementar que altere a arrecadação do IBS. A defesa do recorte não pressupõe neutralidade arrecadatória já demonstrada; eventual aumento das alíquotas também integra seu custo.
O Decreto nº 12.955/2026 admite, no art. 33, § 1º, limitar a primeira etapa a adquirentes do regime regular e prevê a inclusão dos demais em etapa posterior. O recorte já integra o desenho operacional, mas sua permanência depende de lei complementar.
A alteração deve definir qual enquadramento do comprador vale para a operação, preservar seu registro nos pagamentos posteriores e disciplinar mudanças de regime e responsabilidade por erros cadastrais. Sua aprovação antes da expansão evitaria investimentos de empresas e operadores em integrações para uma abrangência sujeita a revisão.
O Congresso deve revisar os arts. 31 a 35 antes dessa expansão, adotando para o split o critério de enquadramento do adquirente já empregado no RAD. As vendas aos compradores fora do regime regular retornariam à apuração e ao recolhimento pelo fornecedor, com os efeitos arrecadatórios estimados no projeto. A advertência de Montesquieu alcança também o poder de arrecadar: a utilidade de uma técnica não encerra a discussão sobre os limites de seu emprego.