A Reforma Tributária tem mobilizado empresas, contadores e administrações públicas em torno da adaptação de sistemas, documentos fiscais e procedimentos de apuração. Nos contratos administrativos, entretanto, seus efeitos não se limitarão ao destaque do IBS e da CBS nas notas fiscais. As mudanças também poderão alcançar a formação dos preços, os custos da contratação, as obrigações das empresas, os pedidos de reequilíbrio econômico-financeiro e os procedimentos adotados durante a execução contratual. No centro dessa transformação estará um agente que nem sempre possui formação contábil ou tributária: o fiscal de contrato.
A fiscalização contratual está longe de ser uma atividade meramente formal. Nos termos da Lei nº 14.133/2021, cabe ao fiscal acompanhar a execução do contrato, registrar as ocorrências verificadas, determinar a regularização das falhas constatadas e comunicar aos superiores, em tempo hábil, as situações que ultrapassem sua competência. Na prática, esse profissional integra uma cadeia de controles, e seus registros, manifestações e atestes subsidiam o recebimento do objeto, a liquidação da despesa e o posterior pagamento à empresa contratada.
Por ocupar essa posição, o fiscal pode ser chamado a responder por omissões ou falhas relacionadas ao exercício de suas atribuições. A responsabilidade, porém, não transforma esse agente em especialista em todas as matérias que atravessam um contrato. Um engenheiro designado para fiscalizar uma obra, por exemplo, pode dominar os aspectos técnicos da execução sem possuir conhecimento aprofundado sobre legislação tributária. Da mesma forma, um servidor com experiência administrativa pode acompanhar prazos, documentos e obrigações sem estar preparado para avaliar todos os efeitos do novo sistema de tributação do consumo.
É justamente nesse ponto que a Reforma Tributária evidencia um problema anterior a ela: muitas vezes, a Administração atribui responsabilidades complexas aos fiscais sem assegurar capacitação compatível, procedimentos claros e suporte permanente das áreas especializadas.
Os impactos ultrapassam a nota fiscal
A conferência das notas fiscais será, naturalmente, uma das atividades afetadas. Durante a transição tributária, será necessário verificar a adequação dos documentos apresentados pelas empresas e identificar inconsistências que possam impedir o regular processamento da despesa. Reduzir a atuação do fiscal a esse momento, contudo, seria ignorar que os efeitos da reforma podem aparecer muito antes do pagamento.
Alterações na tributação podem repercutir na estrutura de custos dos fornecedores e prestadores de serviços, na composição dos preços contratados e na execução de contratos de longa duração. Também poderão surgir alegações de aumento ou redução de encargos, solicitações de revisão contratual e dúvidas sobre a destinação dos efeitos econômicos decorrentes das mudanças legislativas. Esses acontecimentos precisarão ser percebidos, documentados e encaminhados adequadamente no curso da fiscalização.
O fiscal não será, necessariamente, o responsável por decidir se determinado pedido de reequilíbrio é procedente nem por emitir uma conclusão tributária definitiva. Entretanto, por acompanhar a execução cotidiana, provavelmente será um dos primeiros agentes públicos a identificar alterações na conduta da empresa, nos documentos, nos preços, nas medições ou no cumprimento das obrigações contratuais. Sua atuação será essencial para registrar os fatos e fornecer informações às áreas responsáveis pela análise técnica, contábil, financeira e jurídica.
Assim, a Reforma Tributária exigirá do fiscal um novo grau de atenção. Ele não precisará substituir o contador ou o tributarista, mas deverá possuir conhecimento suficiente para reconhecer situações potencialmente relevantes, formular os questionamentos necessários e encaminhá-las a quem detenha competência para analisá-las.
Responsabilidade exige capacitação
Não parece razoável ampliar as exigências dirigidas ao fiscal sem oferecer os meios necessários para o desempenho da função. Se a Administração espera que esse agente identifique os efeitos da Reforma Tributária sobre a execução dos contratos, deverá prepará-lo para isso.
Essa preparação não se resume à realização de um curso genérico sobre IBS e CBS. A capacitação precisa traduzir as mudanças tributárias para a realidade da gestão contratual. O fiscal deve compreender, por exemplo, quais alterações podem afetar a documentação da contratada, os preços, as medições, as obrigações acessórias, os pagamentos e os pedidos de alteração contratual. Também precisa saber quais verificações estão dentro de sua esfera de atuação e em quais situações deverá solicitar apoio especializado.
Além da capacitação, os órgãos públicos precisarão revisar fluxos, manuais e listas de verificação; definir claramente as responsabilidades dos fiscais, gestores, contadores e setores financeiros; estabelecer canais de consulta; e padronizar o tratamento das ocorrências relacionadas à transição tributária. A ausência dessas providências poderá gerar interpretações divergentes, atrasos nos pagamentos e insegurança para os agentes envolvidos.
A própria Lei nº 14.133/2021 reconhece que a fiscalização não deve atuar de maneira isolada, ao prever o auxílio dos órgãos de assessoramento jurídico e de controle interno para esclarecer dúvidas e subsidiar a prevenção de riscos. Essa lógica deverá ser fortalecida durante a implementação da Reforma Tributária. Problemas multidisciplinares exigem respostas igualmente integradas.
O fiscal não pode ser o único responsável pela adaptação
A relevância do fiscal não deve servir de justificativa para concentrar sobre ele todas as responsabilidades relacionadas ao contrato. A empresa contratada continua responsável pelas obrigações decorrentes da execução, inclusive pelos encargos fiscais que lhe cabem. À Administração compete estruturar sua governança, distribuir adequadamente as funções e oferecer suporte aos agentes designados.
O papel do fiscal é acompanhar a execução, verificar o cumprimento das obrigações inseridas em sua esfera de atuação, registrar ocorrências e comunicar riscos. Não lhe cabe, sozinho, interpretar toda a legislação tributária, recalcular tributos ou decidir questões jurídicas e econômico-financeiras complexas. Exigir isso de servidores que não foram selecionados nem preparados para tais atividades aumentaria o risco de erros em vez de fortalecer o controle.
Por outro lado, também não será possível alegar completo desconhecimento sobre a Reforma Tributária. A função exige diligência e atualização compatíveis com as atribuições recebidas. O equilíbrio está em reconhecer que o fiscal precisará desenvolver novos conhecimentos, mas deverá contar com limites bem definidos e com uma rede institucional de apoio.
Uma mudança tributária que também é administrativa
A Reforma Tributária será frequentemente apresentada como uma transformação de impostos, alíquotas, créditos e documentos fiscais. Para os contratos públicos, porém, ela também representará uma mudança administrativa. Seus efeitos alcançarão processos, controles, responsabilidades e decisões tomadas durante a execução contratual.
Nesse cenário, o fiscal de contrato ocupará posição estratégica. Será ele quem observará, no cotidiano, como as empresas estão adaptando seus documentos e obrigações e de que modo as mudanças tributárias repercutem na execução do objeto. Contudo, responsabilidade sem conhecimento e sem suporte não produz fiscalização eficiente; produz insegurança.
Preparar os fiscais para a Reforma Tributária não significa transformá-los em especialistas tributários. Significa proporcionar conhecimentos compatíveis com sua atuação, estabelecer procedimentos claros e assegurar acesso tempestivo às áreas contábil, financeira e jurídica. Afinal, se a Administração exige que o fiscal identifique riscos cada vez mais complexos, também deve oferecer as condições necessárias para que ele cumpra essa missão com segurança.