Imagine uma empresa que precisa escolher entre produzir internamente um insumo, terceirizar parte da operação ou comprar de um fornecedor em outro Estado. Em um ambiente econômico ideal, essa decisão deveria depender de fatores como preço, qualidade, logística, escala, produtividade e estratégia comercial. No Brasil, porém, por muitos anos, decisões como essa foram fortemente influenciadas pela forma de incidência de tributos como ICMS, ISS, PIS e Cofins, pela cumulatividade, pela guerra fiscal, por créditos de difícil aproveitamento e por diferentes interpretações entre entes federativos.
É nesse contexto que a reforma tributária sobre o consumo ganha relevância. A Emenda Constitucional nº 132/2023 alterou o Sistema Tributário Nacional e abriu caminho para a criação de um modelo de IVA dual, composto pela Contribuição sobre Bens e Serviços (CBS), de competência federal, e pelo Imposto sobre Bens e Serviços (IBS), de competência compartilhada entre Estados, Distrito Federal e Municípios. A Lei Complementar nº 214/2025 regulamentou pontos centrais desse novo desenho, instituindo IBS, CBS e Imposto Seletivo.
No centro dessa mudança está o princípio da neutralidade. Mais do que uma expressão técnica, a neutralidade funciona como uma promessa: a de que a tributação deve interferir o mínimo possível nas escolhas econômicas de consumidores e empresas. A promessa, contudo, não se cumpre apenas com a mudança de nomes dos tributos. Ela dependerá da forma como créditos serão reconhecidos, como ressarcimentos serão realizados, como exceções serão administradas e como a transição será aplicada na prática.
O que significa neutralidade tributária
A neutralidade tributária parte de uma ideia simples, embora difícil de realizar: o tributo não deve ser o principal fator de escolha econômica. Em outras palavras, a empresa não deveria organizar artificialmente sua cadeia produtiva apenas para reduzir carga fiscal; o consumidor não deveria ser induzido a escolher produtos ou serviços equivalentes apenas por assimetrias tributárias; e o investimento não deveria migrar de uma região para outra apenas porque um ente federativo concedeu benefício fiscal distorcivo.
A literatura jurídica e econômica costuma associar a neutralidade a três dimensões. A primeira é a neutralidade concorrencial, que busca impedir que empresas ou setores sejam favorecidos artificialmente por regimes fiscais sem justificativa constitucional. A segunda é a neutralidade produtiva, relacionada à não cumulatividade e ao direito amplo ao crédito, para que o tributo não se acumule ao longo da cadeia. A terceira é a neutralidade locacional, especialmente importante no Brasil, pois a tributação no destino tende a reduzir incentivos à guerra fiscal entre Estados e Municípios.
Essa lógica aproxima a reforma brasileira das melhores práticas internacionais de imposto sobre valor agregado. O IVA é concebido como tributo sobre o consumo incidente sobre o valor adicionado em cada etapa, e sua neutralidade depende de base ampla, creditamento e tributação no destino. A particularidade brasileira está na adoção de um IVA dual: a CBS federal conviverá com o IBS subnacional, exigindo coordenação institucional para evitar que a simplificação prometida se converta em nova camada de complexidade.
Onde a neutralidade aparece na Constituição
A Emenda Constitucional nº 132/2023 foi decisiva porque não apenas criou a arquitetura do novo sistema, mas também inseriu a neutralidade como vetor constitucional expresso do IBS. O art. 156-A, § 1º, da Constituição, incluído pela reforma, estabelece que o imposto será informado pelo princípio da neutralidade.
A mesma norma constitucional conecta essa diretriz a elementos estruturais do novo IVA. Entre eles estão a incidência sobre operações com bens materiais, imateriais, direitos e serviços; a não incidência sobre exportações com manutenção e aproveitamento dos créditos; a legislação única e uniforme em todo o território nacional; a regra de que a alíquota do ente federativo será a mesma para todas as operações, ressalvadas hipóteses constitucionais; a cobrança pelo destino; e a não cumulatividade mediante compensação do imposto devido com o montante cobrado nas aquisições.[1]
Trecho normativo relevante: O art. 156-A, § 1º, VIII, prevê que o IBS será não cumulativo, compensando-se o imposto devido pelo contribuinte com o montante cobrado sobre todas as operações nas quais seja adquirente de bem material ou imaterial, inclusive direito, ou de serviço, ressalvadas as exceções constitucionais e as hipóteses de uso ou consumo pessoal especificadas em lei complementar.
Essa estrutura mostra que a neutralidade não é um princípio isolado. Ela depende de uma engrenagem normativa composta por base ampla, alíquota uniforme como regra, crédito financeiro, desoneração de exportações, tributação no destino e transparência. Se uma dessas peças falhar, o sistema pode voltar a produzir distorções semelhantes às que a reforma pretende superar.
Como a Lei Complementar nº 214/2025 detalha o princípio
A Lei Complementar nº 214/2025 deu densidade normativa à neutralidade ao afirmar, logo no art. 2º, que IBS e CBS devem evitar distorcer decisões de consumo e de organização da atividade econômica. Essa redação é importante porque reconhece que a tributação interfere não apenas no preço final, mas também na forma como empresas estruturam cadeias de suprimento, contratos, centros de distribuição, modelos de prestação de serviços e decisões de investimento.
Ao mesmo tempo, a lei ressalva as exceções previstas na Constituição e na própria lei complementar. Esse ponto merece atenção. Parte da doutrina e da advocacia tributária tem observado que, se a lei complementar amplia demasiadamente exceções ou condicionantes, pode reduzir a força prática da neutralidade constitucional. Em termos simples, quanto mais regimes específicos, reduções, exceções e tratamentos setoriais forem criados, maior será o risco de o sistema se afastar do ideal de neutralidade.
A própria experiência internacional demonstra que o IVA tende a ser mais neutro quando possui base ampla e poucas exceções. Contudo, a neutralidade absoluta não existe. Sistemas tributários também perseguem objetivos distributivos, ambientais, federativos e de saúde pública. Por isso, a questão central não é eliminar toda exceção, mas exigir que cada exceção seja justificada, transparente, proporcional e periodicamente avaliada.
Neutralidade, não cumulatividade e crédito: a espinha dorsal do novo sistema
A neutralidade depende diretamente da não cumulatividade. Em um tributo cumulativo, o imposto pago em uma etapa se incorpora ao custo da etapa seguinte, produzindo o chamado efeito cascata. Esse efeito estimula escolhas artificiais, como verticalizar atividades para evitar incidências sucessivas, comprar de fornecedores com determinado regime fiscal ou reorganizar operações apenas por razões tributárias.
No modelo do IBS e da CBS, a promessa é que o contribuinte possa compensar o tributo devido com créditos decorrentes das aquisições. Essa técnica busca fazer com que o imposto recaia, economicamente, sobre o consumo final, e não sobre cada etapa produtiva. A EC 132/2023 prevê a não cumulatividade do IBS de forma ampla, com exceções constitucionais e hipóteses ligadas a uso ou consumo pessoal.
O desafio estará na execução. Se o crédito for reconhecido com atraso, se houver obstáculos excessivos ao ressarcimento de saldos acumulados, se o adquirente de boa-fé for penalizado por inadimplência do fornecedor ou se operações isentas gerarem anulação de créditos em situações economicamente inadequadas, a neutralidade poderá ser comprometida. Artigos de análise jurídica sobre a reforma já apontaram que restrições ao creditamento e condicionamentos ao efetivo recolhimento podem gerar complexidade, risco e cumulatividade residual.
Nesse sentido, a neutralidade deve orientar não apenas o texto da lei, mas também a atuação administrativa. Sistemas de apuração, fiscalização, documentos fiscais eletrônicos, prazos de ressarcimento e solução de divergências precisarão funcionar de modo coerente com a finalidade constitucional. Um IVA neutro no papel, mas lento ou imprevisível na prática, tende a transferir custo financeiro ao contribuinte e a distorcer preços.
A tributação no destino e o fim gradual da guerra fiscal
Outro pilar da neutralidade é a tributação no destino. A EC 132/2023 prevê que o IBS será cobrado pelo somatório das alíquotas do Estado e do Município de destino da operação. Essa mudança procura reduzir o incentivo para que Estados e Municípios disputem investimentos por meio de benefícios fiscais ligados à origem da produção ou da circulação.
No sistema anterior, a fragmentação de ICMS e ISS, somada a bases distintas e disputas de competência, favoreceu planejamentos complexos e conflitos federativos. A tributação no destino busca alinhar a arrecadação ao local do consumo, diminuindo o peso de decisões puramente fiscais na localização de empresas. O CIAT destaca que esse desenho tende a enfrentar a guerra fiscal, pois a alíquota aplicável passa a se vincular ao destino da operação, e não ao local de origem do fornecedor.
Ainda assim, a transição será longa. A EC 132/2023 estabeleceu uma fase inicial em 2026, com alíquotas-teste de 0,1% para o IBS e 0,9% para a CBS, seguida por etapas de implementação e substituição gradual dos tributos atuais, com extinção de ICMS e ISS a partir de 2033. Durante esse período, empresas conviverão com regras antigas e novas, o que exigirá atenção redobrada a contratos, formação de preços, créditos, obrigações acessórias e sistemas de compliance.
O papel das exceções: neutralidade não significa ausência de política pública
Um ponto essencial para compreender a reforma é reconhecer que neutralidade não é sinônimo de indiferença social. A própria Constituição admite exceções, regimes diferenciados, mecanismos de devolução e instrumentos extrafiscais. O Imposto Seletivo, por exemplo, foi desenhado para incidir sobre bens e serviços prejudiciais à saúde ou ao meio ambiente, nos termos de lei complementar.
Além disso, mecanismos como cashback para famílias de baixa renda procuram enfrentar a regressividade típica da tributação sobre o consumo. O CIAT observa que a devolução personalizada de IVA pode ser alternativa mais eficiente do que reduções amplas de alíquotas, pois estas também beneficiam consumidores de maior renda em termos absolutos.
O problema surge quando exceções deixam de ser instrumentos justificados e passam a funcionar como atalhos setoriais permanentes. A multiplicidade de alíquotas e regimes pode elevar custos de conformidade, gerar disputas classificatórias e recriar assimetrias competitivas. Críticas publicadas no debate especializado sustentam que a neutralidade ideal seria favorecida por alíquota única e universal, embora reconheçam que, na prática política, o sistema brasileiro acabou incorporando diversas diferenciações.
Portanto, o equilíbrio está em admitir exceções quando houver fundamento constitucional ou finalidade pública robusta, mas submetê-las a controle de impacto, transparência e avaliação periódica. Sem esse controle, a reforma corre o risco de trocar uma complexidade antiga por uma complexidade nova.
Por que a neutralidade importa para empresas
Para empresas, o princípio da neutralidade não deve ser tratado como tema abstrato. Ele terá efeitos diretos sobre preço, margem, fluxo de caixa, contratos e governança tributária. A transição exigirá que companhias revisem cadeias de fornecedores, simulem créditos, atualizem sistemas ERP, renegociem cláusulas de repasse tributário e avaliem como regimes diferenciados afetarão seus produtos e serviços.
A neutralidade também deve alterar a lógica de planejamento tributário. Em vez de buscar vantagens baseadas em benefícios regionais, disputas de classificação ou estruturas artificiais, a tendência é que o planejamento se concentre em eficiência operacional, correta apropriação de créditos, gestão de caixa e conformidade documental. Essa mudança é saudável, mas dependerá da estabilidade normativa e da capacidade administrativa do novo modelo.
O papel do Judiciário e da administração tributária
A neutralidade tende a se tornar um argumento relevante em discussões administrativas e judiciais. Como princípio constitucional e legal, ela poderá orientar a interpretação de normas sobre creditamento, ressarcimento, regimes específicos, incidência, base de cálculo e obrigações acessórias. O ponto decisivo será saber se os órgãos julgadores tratarão a neutralidade como diretriz efetiva ou apenas como enunciado genérico.
A experiência brasileira recomenda cautela. Princípios tributários frequentemente ganham densidade por meio de casos concretos. Assim, será nos conflitos sobre créditos bloqueados, ressarcimentos demorados, classificação de operações, regimes diferenciados e transição contratual que a neutralidade mostrará sua força real. O ideal é que o contencioso não precise substituir a qualidade legislativa e administrativa; mas, se a aplicação prática gerar distorções, o princípio poderá funcionar como parâmetro de controle.
Conclusão: a neutralidade é a alma da reforma, mas também seu maior teste
A reforma tributária brasileira não será julgada apenas pela criação do IBS e da CBS. Ela será julgada pela capacidade de construir um sistema menos cumulativo, menos litigioso, mais transparente e menos determinante das escolhas econômicas. Nesse sentido, o princípio da neutralidade é a alma da reforma.
A Constituição e a Lei Complementar nº 214/2025 oferecem bases relevantes para esse avanço. A previsão de não cumulatividade ampla, tributação no destino, legislação uniforme, alíquota uniforme como regra, desoneração de exportações e mecanismos digitais aponta para um sistema mais racional. Porém, a neutralidade será testada justamente nos detalhes: exceções, regimes favorecidos, crédito, ressarcimento, fiscalização, transição e segurança jurídica.
Para contribuintes e empresas, a recomendação é clara: acompanhar a regulamentação não apenas como mudança de alíquotas, mas como transformação estrutural da lógica tributária. A pergunta central deixa de ser apenas “quanto se paga?” e passa a ser “o tributo está distorcendo a decisão econômica?”. Se a resposta for sim, a neutralidade ainda não terá cumprido sua promessa.
