IR perde força para promover justiça fiscal, diz estudo

O Imposto de Renda perdeu, ao longo de um século, a capacidade de promover justiça fiscal no Brasil, segundo relatório divulgado no Congresso Nacional na quarta-feira (8). O estudo afirma que o modelo atual passou a sobrecarregar os rendimentos do trabalho e a proteger a renda do capital por meio de isenções e regimes favorecidos, reduzindo o caráter progressivo do tributo.

Intitulado “Um século de Imposto de Renda no Brasil”, o trabalho foi produzido pelo centro de pesquisa Justa em parceria com o Inesc, Instituto de Estudos Socioeconômicos, com apoio do Observatório Social da Política Fiscal da Unilab, Universidade da Integração Internacional da Lusofonia Afro-Brasileira. O documento integra uma mobilização por uma nova reforma do Imposto de Renda.

Segundo o relatório, para recuperar a progressividade do tributo, é necessário retomar características que existiam até 1965. Naquele período, o Imposto de Renda possuía maior distância entre a faixa de isenção e a alíquota máxima. 

A partir da reforma daquele ano, essa distância foi reduzida, houve achatamento da tabela e passou a haver diferenciação entre a tributação da renda do trabalho e a do capital.

No auge da progressividade, entre 1947 e 1961, o Imposto de Renda da Pessoa Física tinha 16 faixas de renda e alíquota máxima de 50%. Em 2024, ano em que o tributo completou 100 anos desde a implantação efetiva, a tabela tinha 5 faixas e teto de 27,5%.

Estudo aponta perda de progressividade do Imposto de Renda

O relatório sustenta que o desenho do Imposto de Renda foi sendo alterado ao longo do tempo de forma a afastá-lo de sua função redistributiva.

Segundo Eliane Barbosa, diretora do Justa e responsável pelo trabalho, o sistema deixou de conseguir diferenciar de forma efetiva a classe média dos estratos super-ricos.

A avaliação apresentada é de que o problema não está na origem do tributo, mas em sua reconfiguração institucional e política ao longo das décadas.

De acordo com a autora, o Imposto de Renda deixou de cumprir com intensidade a lógica segundo a qual quem ganha mais deve pagar proporcionalmente mais.

“A progressividade do IRPF foi sendo gradualmente esvaziada por alterações na tabela e pela proteção crescente conferida aos rendimentos do capital, resultando em um imposto formalmente progressivo, mas materialmente pouco redistributivo”, diz Eliane Barbosa.

Trabalho passou a responder por 66% da arrecadação

O estudo aponta uma mudança expressiva na composição da arrecadação do Imposto de Renda entre trabalho e capital.

Em 1964, os rendimentos do capital respondiam por 60% da arrecadação, enquanto os rendimentos do trabalho representavam 18%.

Em 2024, esse quadro se inverteu. Dois terços da arrecadação, o equivalente a 66%, passaram a vir do trabalho, enquanto o capital passou a contribuir com 29%.

Segundo o relatório, essa mudança revela que o sistema passou a pesar mais sobre a renda do trabalho e a preservar a renda do capital por meio de isenções e tratamentos favorecidos.

A autora afirma que analisar apenas o total arrecadado pelo Imposto de Renda pode esconder quem efetivamente suporta o peso da tributação.

“Olhar apenas para o total arrecadado pelo Imposto de Renda pode esconder quem, de fato, está pagando a conta”, afirma.

Tabela atual é apontada como insuficiente

De acordo com o estudo, a estrutura atual do Imposto de Renda reduz a capacidade de diferenciação entre rendas intermediárias e rendas muito elevadas.

No período de maior progressividade, a distância entre o valor da isenção e o início da faixa mais tributada chegou a ser de quase 100 vezes.

O relatório faz uma comparação com a tabela de 2024 para ilustrar essa diferença. Segundo o trabalho, seria como se, para uma isenção de R$ 2.259,20, a alíquota mais alta incidisse apenas sobre a parcela da renda que superasse R$ 226 mil por mês.

Na tabela vigente em 2024, porém, a alíquota de 27,5% já era aplicada sobre valores acima de R$ 4.664,68.

Para o estudo, esse desenho comprime a tabela e limita o potencial redistributivo do imposto.

Relatório propõe princípios para reforma do IR

O documento não apresenta uma proposta fechada de nova tabela, mas elenca princípios que, segundo os autores, deveriam orientar uma reforma do Imposto de Renda.

Entre as recomendações está a criação de uma tabela progressiva com mais faixas e alíquotas mais elevadas no topo.

O relatório também defende a correção automática dos valores da tabela pela inflação.

Outro eixo é a busca por maior isonomia entre a renda do capital e a renda do trabalho, com revisão da tributação sobre lucros e dividendos.

Também estão entre as recomendações a revisão de deduções, isenções e tratamentos preferenciais, além de mudanças na tributação sobre patrimônio e heranças.

Pejotização e planejamento abusivo entram na lista

O estudo também propõe medidas para enfrentar a pejotização e outras formas de planejamento tributário abusivo.

Segundo o relatório, seria necessário adotar regras anti-elisão, mecanismos de caracterização de renda do trabalho disfarçada, integração de bases e fiscalização orientada a risco.

O documento ainda menciona riscos específicos relacionados a holdings familiares, retenção e distribuição disfarçada.

Na parte voltada à tributação da riqueza e à coordenação internacional, o trabalho recomenda avançar em instrumentos de tributação patrimonial e de riqueza, em linha com recomendações da Organização das Nações Unidas.

Também defende o fortalecimento da cooperação internacional contra evasão, elisão e fluxos ilícitos.

Raça, gênero e transparência aparecem entre as recomendações

Outro ponto destacado no relatório é a necessidade de avaliações periódicas sobre os efeitos distributivos do sistema tributário com recorte de raça e gênero.

A proposta é que essas avaliações sejam feitas com base em renda, gênero e raça para medir os impactos da tributação.

O documento também recomenda melhorar os dados e a transparência e avaliar os gastos tributários e os incentivos concedidos.

Segundo os autores, a governança democrática do sistema tributário exige maior capacidade de monitoramento dos efeitos reais da tributação sobre diferentes grupos sociais.

Essa parte das recomendações aparece associada à ideia de que a justiça fiscal precisa ser acompanhada não apenas pela arrecadação, mas também pelos efeitos concretos da estrutura tributária.

Estudo diz que perda de progressividade não é exclusividade do Brasil

Ao tratar da evolução da tributação da renda, o trabalho afirma que a redução da progressividade não ocorreu apenas no Brasil.

Segundo o relatório, esse processo também foi observado em outros países.

De acordo com Eliane Barbosa, muitas dessas mudanças foram justificadas por argumentos ligados à competitividade fiscal, à mobilidade de capitais e ao estímulo ao investimento.

Ainda segundo a diretora do Justa, o efeito esperado de aumento do investimento produtivo não se confirmou.

“O que vimos no Brasil e nos países periféricos é que não houve aumento de investimento produtivo. Aliviamos o capital para ele se fortalecer, e hoje vivemos uma realidade de concentração no alto da pirâmide do rendimento”, afirma.

Quatro fases marcam os 100 anos do IRPF

O relatório divide os 100 anos do Imposto de Renda da Pessoa Física em quatro fases.

A primeira fase, de 1924 a 1964, é descrita como um sistema cedular com imposto complementar progressivo. Nesse modelo, os rendimentos eram tributados conforme sua origem, com cédulas diferentes para trabalho assalariado, trabalho autônomo ou profissional e rendas do capital e da propriedade. Além disso, havia um imposto complementar progressivo sobre a soma dos rendimentos.

A segunda fase, de 1965 a 1988, corresponde ao sistema global de apuração. Nessa etapa, os rendimentos passaram a ser somados em uma única base e submetidos a uma única tabela, independentemente da origem da renda.

A terceira fase, de 1989 a 1995, é marcada pela consolidação do modelo global e pelo início de uma transição. Segundo o estudo, consolidou-se um sistema com poucas faixas de renda e compressão da progressividade da tabela, abrindo espaço para tratamentos favorecidos a rendimentos do capital em nome da simplificação e do estímulo ao investimento.

A quarta fase, de 1996 até a atualidade, é definida como um sistema dualizado e de proteção ao capital. Nessa etapa, os rendimentos do trabalho seguem sujeitos à tabela progressiva, enquanto a renda do capital passou a ser tributada separadamente, com alíquotas fixas mais baixas ou isenções, como no caso de lucros e dividendos.

Reforma parcial do IR é citada no relatório

O relatório afirma que a reforma do Imposto de Renda vem sendo realizada parcialmente pelo atual governo, após tentativas frustradas nas duas gestões anteriores.

O documento, porém, não detalha nessa versão parcial uma proposta completa de nova estrutura do tributo.

A opção foi apresentar princípios orientadores para a discussão legislativa e institucional em torno de uma nova reforma do IR.

Segundo os autores, essas diretrizes seriam necessárias para reconstruir a progressividade do imposto e reequilibrar a relação entre tributação do trabalho e tributação do capital.

A divulgação do estudo no Congresso Nacional ocorre como parte de uma mobilização em defesa dessa reforma.

Com informações da Folha de S. Paulo